Quattro contravvenzioni in soli sette minuti per aver circolato in una zona a traffico limitato. Questo il caso sottoposto al Giudice di Pace di Milano che, attraverso il dictum espresso nella Sentenza n. 1376 del 23 febbraio 2016, ha ammesso il conducente a corrispondere soltanto l’importo riportato dal primo verbale, relativo alla prima infrazione commessa, esito del riconoscimento, tra le distinte violazioni, del vincolo della “continuazione”. La pronuncia si pone in aperto contrasto con l’orientamento, in materia, manifestato dalla giurisprudenza di legittimità che, diversamente, ritiene doversi applicare il “concorso formale”.

Un avvocato, circolando in una zona traffico limitato del Comune di Milano, commetteva ben quattro infrazioni, in soli sette minuti, della fattispecie disciplinata all’art. 7, comma XIV, del Codice della Strada.

Ricorreva quindi al Giudice di Pace di Milano chiedendo l’annullamento dei verbali, asserendo che gli stessi erano stati elevati per l’identica infrazione commessa nell’intervallo di pochi minuti, nello stesso luogo e dello stesso giorno.

Il giudice ha ritenuto che nel caso di due o più infrazioni uguali, commesse a pochi minuti di distanza, le stesse possono essere considerate come facenti parte di una condotta unitaria e, come tali, sanzionabili secondo il principio della continuazione. Dimostrato che il ricorrente aveva commesso la stessa infrazione nel giro di pochi minuti, il giudice ha quindi confermato il primo verbale elevato, annullando i tre successivi.

La pronuncia de qua (Giudice di Pace Milano, Sezione VI civile, Sentenza 23 febbraio 2016, n. 1376) contraddice l’orientamento giurisprudenziale formatosi in materia. Giova rammentare, infatti, che l’articolo 81 c.p., in tema di continuazione, non sembra essere applicabile analogicamente in materia di sanzioni amministrative, sia in quanto la Legge n. 689 del 1981, all’art. 8, comma II, prevede una simile disciplina solo per le violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatoria, evidenziando in tal modo l’intento del legislatore di non estendere detta disciplina ad ulteriori illeciti amministrativi, sia perché la differenza qualitativa tra illecito penale e illecito amministrativo non consente che, mediante l’interpretazione analogica, le norme di favore previste in materia penale possano essere estese agli illeciti amministrativi (cfr. Corte di Cassazione n. 5252 del 4 marzo 2011, infra).

Il giudice di legittimità (Corte di Cassazione, Sezione VI civile, Ordinanza 16 dicembre 2014, n. 26434), pronunciando su caso pressoché identico a quello sottoposto al giudice di merito meneghino, puntualizzava che in materia di sanzioni amministrative, quando risultano poste in essere, inequivocabilmente, più condotte realizzatrici della medesima violazione, non è applicabile l’art. 81, II comma, c.p., relativo alla continuazione, bensì esclusivamente il concorso formale.

Quest’ultimo istituto, infatti, risulta espressamente previsto dall’art. 8 della Legge n. 689 del 1981, e per poter operare richiede la sussistenza dell’unicità dell’azione o dell’omissione produttiva di una pluralità di violazioni. Nella stessa occasione la VI Sezione civile precisava che la disciplina di cui al citato art. 8 (“Più violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative”) non subisce deroghe neppure in virtù della successiva previsione, ovvero l’art. 8 bis (“Reiterazione delle violazioni”) della medesima legge che, salve le ipotesi eccezionali contemplate al secondo comma (violazioni delle norme previdenziali e assistenziali), esclude, se sussistono determinati presupposti, la computabilità delle violazioni amministrative, successive alla prima, solo ai fini di rendere inoperanti le ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione. La Cassazione, col riportato principio di diritto, ha quindi escluso l’applicazione, nell’ambito delle sanzioni amministrative, dell’istituto del cumulo giuridico previsto in materia penale, riconoscendo la ricorrenza di tante sanzioni, e non invece di una sola, quanti sono stati gli accessi effettivamente posti in essere, nella zona a traffico limitato.

Solo tornando qualche anno indietro è dato rilevare che la questione in commento è stata oggetto di una pronuncia resa reso dalla Corte Costituzionale, (Ordinanza n. 14 del 26 gennaio 2007). Nella specie la Consulta aveva dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 198 (“Più violazioni di norme che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie”), comma II, del C.d.S., censurato in relazione all’art. 3 della Costituzione, nella parte in cui, per le infrazioni commesse nelle zone a traffico limitato, non consente al giudice, in ipotesi di più violazioni della medesima disposizione normativa, di irrogare una sola sanzione sia pure aumentata fino al triplo.

Per la Consulta, infatti, la contiguità temporale tra gli accertamenti eseguiti e la circostanza che siano stati compiuti lungo la stessa strada evidenziano che, nel particolare caso sottoposto, il giudice a quo era incorso da un erroneo presupposto interpretativo, affermando la necessità dell’applicazione di due distinte sanzioni, non ritenendo che in tali casi possa configurarsi non solo un’unica condotta, bensì anche un’unica violazione, con il conseguente superamento del dubbio di costituzionalità sollevato, dal momento che non ad ogni accertamento deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, poiché la circolazione in zona vietata rappresenta una condotta di durata.

L’anno successivo fu invece il giudice di legittimità (Corte di Cassazione, Sezione II civile, Sentenza 21 maggio 2008, n. 12844) a tornare sull’argomento, sentenziando che in materia di sanzioni amministrative (nello specifico non concernenti le infrazioni al C.d.S. bensì l’emissione di assegni senza provvista o senza autorizzazione) non è applicabile l’art. 81, comma II, c.p., disciplinante la continuazione, bensì esclusivamente il concorso formale, in quanto espressamente previsto all’art. 8 della citata Legge n. 689 del 1981, il cui impianto normativo richiede l’unicità dell’azione od omissione produttiva della pluralità di violazioni.

Nel 2011 la II Sezione Civile della Corte di Cassazione, con la Sentenza 4 marzo 2011, n. 5252, torna ad argomentare sull’istituto disciplinato al succitato art. 8 della Legge 24 novembre 1981, n. 689, il quale prevede che, salve le ipotesi di cui al secondo comma, in materia di violazione delle norme previdenziali ed assistenziali, la sanzione più grave aumentata fino al triplo può essere irrogata nei soli casi di concorso formale, senza che possa ritenersi applicabile il medesimo meccanismo sanzionatorio alla fattispecie della continuazione di cui all’art. 81, II comma, c.p. In questa ipotesi il giudice di legittimità ha ricalcato l’orientamento costituzionale espresso dalla Consulta nella pronuncia sunnominata, ritenendo che la disciplina dell’art. 8 non configura alcuna ipotesi di illegittimità costituzionale sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto alle sanzioni penali, attesa la diversità dei due tipi di violazione.

Infine, la Corte di Cassazione, Sezione VI civile, nell’Ordinanza 22 febbraio 2012, n. 2657, pronunciandosi in relazione ad una ulteriore fattispecie di reiterazione della stessa infrazione al C.d.S., ha approfondito il tema della competenza per territorio a conoscere dell’opposizione al verbale di accertamento, riconoscendola come inderogabile ai sensi dell’art. 204 bis del Codice medesimo. Su tale premessa ha tratto la conseguenza che, non applicandosi, a tali illeciti, l’istituto della continuazione di cui all’art. 81 c.p., ed essendo la disciplina relativa alla “reiterazione delle violazioni” di cui all’art. 8 bis, IV comma, della Legge 24 novembre 1981, n. 689 (introdotto con l’art. 94 del D.Lgs. 30 dicembre 1999, n. 507), prevista non in funzione unificante dei comportamenti trasgressivi ai fini dell’applicazione di una sanzione unica, bensì quale situazione ostativa alla produzione degli effetti prefigurati dai precedenti commi dello stesso art. 8 bis, ha concluso che la reiterazione della condotta non può realizzare l’effetto di attrarre la competenza per territorio in favore del Giudice di Pace competente per l’opposizione al verbale concernente l’accertamento della prima violazione.

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